【内容提要】本文分析了当前中国城市贫困阶层的形成过程及规模，回顾了社会救助制度的改革动因和上海、武汉、重庆三种制度模式的运作情况，研究了城市居民最低生活保障制度存在的问题，提出了完善社会救助制度的政策建议。
【关 键 词】城市贫困/社会救助/社会保障
【 正 文 】
自20世纪90年代以来，中国开始了被称为经济体制转轨和社会结构转型的“两个转变”。在这样一个关键时期，日趋严重的城市贫困却成为困扰中国社会、经济发展的主要问题之一。而与此同时，在中国被称为“建立城市居民最低生活保障制度”的城市社会救助制度改革，则为中国艰难曲折的社会保障制度改革增添了一道亮丽的风景线。
当前中国城市贫困阶层的形成及规模
在90年代后期，遍及中国城镇的突发性、大规模的“下岗洪水”和“失业洪水”被认为是中国社会面临的最大挑战。根据《2000年社会蓝皮书》提供的数字，1998年底，全国国有企业下岗职工610万人，失业人员为580万，两者相加为1190万人。（注：汝信、陆学艺等：《2000年社会蓝皮书》，社会科学文献出版社2000年版。）
1999年底全国国有企业下岗职工为650万人，登记失业人口为600万人（登记失业率3.2%），两者相加为1250万人。到2000年6月底，下岗职工增加到699万人。在2000年初，劳动与社会保障部就提出，要将失业率控制在3.5%左右，据此推算约为650万人。按上述数字计算，2000年，下岗、失业人员的总数要达到1350万人以上。（注：以上数据据国家统计局提供的资料。）
1999年，大约有10%进了中心的下岗职工可能没有或未足额领到基本生活费。而根据2000年6月底的统计数字，国有企业下岗职工中有22万下岗职工至今仍然未被纳入保障范围，677万进中心的下岗职工有17万没有领到生活费，33万人未足额领到生活费。（注：以上数据据国家统计局提供的资料。）
但是，沈阳、西宁等地的调查结果显示，在大量的停产、半停产企业中，还有大批“待岗”或“放长假”的职工，他们的境遇与下岗工人并无二致。据基层干部估计，这批人是进了中心的下岗职工的数倍乃至十倍以上。
中国的城市贫困群体规模究竟有多大？在中国政府和学界，存在着两种不同的看法。
中国社科院社会学所唐钧是这样估计中国城市贫困人口的：约150万没能领到失业保险津贴的失业者，约310万没能领到下岗职工生活补贴的下岗无业者，加上190万停发、减发退休金的离退休人员，共计650万人。假设上述人员因收入减少或中断对2个被赡养的家庭成员产生影响的话，再加上民政部门传统的救济对象不到100万人，1997年中国城镇贫困人口大约是1500万人左右。
中华全国总工会的调查数字可以支持上述观点。1999年，按照各地颁布的最低生活保障标准，中华全国总工会对家庭人均收入水平低于当地标准的企业职工（含退休职工）进行调查统计，得到的数据是420万户，1500万人。

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按中国社科院社会学所朱庆芳的估算，中国的城市贫困人口有3100多万。其根据是，1998年，下岗职工877万人，登记失业人员571万人，被拖欠退休金的退休人员约60多万人，加起来就是1500万人。加上其赡养的家庭人口，按两个人计算，就是3000万人。还有民政部门供养的城镇孤老残幼，大概100万人，所以共有3100多万人。现在城镇人口3亿多，算出来贫困人口的比重是8%。国家统计局1999年8月对15万户城市居民的抽样调查结果表明，其中20%低收入户的平均月收入只有124元，6%最贫困的人口人均月收入只有9

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0多元。朱庆芳认为，这些调查数据可以支持上述3100万贫困人口的估计。
国家计委社会发展研究所的杨宜勇支持朱庆芳的观点。杨宜勇认为，其实在下岗、失业的职工以外，还有1600多万停产、半停产和破产企业的职工，除去与下岗、失业重复统计的，就算还有30%的话，那也是500～600万。从这种意义来说，朱庆芳的估计可能还是保守的。（注：以上数据据《“城市贫困与相关社会政策：回顾与展望”研讨会会议纪要》。）
综上所述，可以得到这样一个印象：中国城市贫困人口的规模应该在1500～3100万人之间，占中国城镇人口总数的比重为4%～8%。
中国社会救助制度的改革过程
一、改革的动因
在中国城市贫困问题发展的初期，中国政府并没有考虑创建一种制度性的社会政策作为长久的应对措施。但是，20世纪50～60年代形成的与计划经济体制相配套的城市社会救济制度已经远远不能适应新的形势。传统的社会救济制度至少有以下几个方面的缺陷：
1.救济范围极其有限
在实行最低生活保障线制度之前的1992年，中国得到国家定期定量救济的城镇困难户人数只有19万人，占城镇人口的比重为0.06%。
2.救济标准偏低
中国的社会救济标准一贯偏低。1992年，用于城镇困难户的定期定量救济经费是8740万元，救济对象人均月救济金额为38元，仅为当年城镇居民人均生活费收入的25%。 *本免费文来自http://coollw.com*
3.救济经费严重不足
救济标准过低的直接原因是救济经费的不足。1992年，全国城镇社会救济费用（包括临时救济）总共只有1.2亿元，仅占当年国内生产总值的0.05‰，不到国家财政收入的0.03%。（注：以上数据据《中国统计摘要(1994)》和民政部综合计划司编的《中国民政统计年鉴（1993年）》。）
要使社会救助制度真正成为与市场经济配套的最后的安全网，必须动大手术，进行制度改革与创新。
二、新制度的模式选择
中国的最低生活保障制度从一开始就是地方政府的创意，虽然创立这项制度的目标和要解决的问题基本一致，但在具体框架结构和实施方式上可谓“百花齐放”。以下，着重介绍在最低生活保障制度发展过程中产生过较大影响的上海、武汉和重庆这三个城市的最低生活保障制度的框架结构与制度个性并进行比较：
1.上海模式
上海市是中国最大的工商业城市和经济中心。上海市最低生活保障制度于1993年6月1日正式实施。上海市的最低生活保障制度有以下特点：
(1)保障标准：随物价的变动进行调整
1993年最低生活保障制度出台时保障标准为120元，1994年调整为132元，1995年为165元，1996年为185元，1997年为195元，1998年为205元，1999年为215元，随着全国普遍调整标准，1999年9月又调整为280元。 本免费毕业论文来自酷论文网-http://coollw.com
(2)制度框架：从复合式架构到单一式架构

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